Fel arfer, ystyr cytuniad yw testun cyfreithiol sy’n rhwymo gwladwriaethau neu sefydliadau rhyngwladol. Mae’n debyg mai dyma'r math mwyaf cyfarwydd o gyfraith ryngwladol, ac mae eu hamrywiaeth bron yn ddiddiwedd.
Llywodraethau sy’n llunio cytuniadau. Er bod gan wahanol wledydd eu gwahanol ddulliau, anaml iawn y bydd seneddau’n rhan o’r broses. Yn y DU, defnyddir proses sy’n caniatáu i Senedd y DU wrthwynebu cytuniad yn ei gyfanrwydd yn unig.
Fel arfer, seneddau ar lefel y wladwriaeth sy’n cyflawni’r gwaith o graffu ar gytuniadau, er y gall llywodraethau, seneddau neu awdurdodau lleol ar lefel is-wladwriaethol fod yn gyfrifol am roi cytuniadau ar waith.
Mae seneddau wedi galw fwyfwy am gael chwarae rhan yn y broses o ddatblygu cytuniadau, gan gynnwys Senedd Cymru. Yn 2019, hi oedd y senedd ddatganoledig gyntaf i sefydlu proses bwrpasol ar gyfer cytuniadau.
Mae'r erthygl hon yn esbonio sut mae dull arloesol y Senedd yn cyfrannu at y gwaith o graffu ar gytuniadau yn y DU.
Cytuniadau yn Senedd y DU
Mae Llywodraeth y DU yn trafod ac yn cytuno ar gytuniadau ar ran y DU drwy’r uchelfraint frenhinol. Nid oes gofyniad cyfreithiol i ymgynghori â'r llywodraethau a’r deddfwrfeydd datganoledig, ond maent yn aml yn gyfrifol am roi cytuniadau ar waith ac mae'n rhaid iddynt sicrhau eu bod yn cydymffurfio â rhwymedigaethau rhyngwladol y DU.
Yn y DU, nid yw cytuniadau yn cael eu hymgorffori'n awtomatig mewn cyfraith ddomestig a gall fod angen deddfwriaeth i'w rhoi ar waith. Mae'r rhan fwyaf, ond nid pob un, yn mynd drwy broses ffurfiol a nodir yn Neddf Diwygio Cyfansoddiadol a Llywodraethu 2010 (Deddf 2010). Mae Deddf 2010 yn rhoi cyfnod cychwynnol o 21 diwrnod i Senedd y DU wrthwynebu cytuniad. Os nad oes gwrthwynebiad, gall Llywodraeth y DU fwrw ymlaen i gadarnhau'r cytuniad.
Gwaith sydd wedi’i gyflawni neu waith sy’n amhosibl i’w gyflawni?
Mewn gwirionedd, mae’r gwaith yn dal i fynd rhagddo.
Er i Ddeddf 2010 osod rôl Senedd y DU ar sail statudol am y tro cyntaf, nodwyd nifer o gyfyngiadau yn ei sgil hefyd. Caiff y Ddeddf ei beirniadu'n aml, gan gynnwys gan bwyllgorau Senedd y DU ei hun, sydd wedi dweud ei bod yn gyfyngedig ac yn wallus a bod angen ei diwygio. Mae enghreifftiau o’r feirniadaeth a fynegwyd isod:
- Nid yw'n gymwys i bob cytuniad, nac i fathau eraill o gyfraith ryngwladol. Tynnwyd sylw at hyn gan y Gweinidog sy'n gyfrifol am Ddeddf 2010, sef Jack Straw, y Cyn-Ysgrifennydd Tramor.
- Pan fo Deddf 2010 yn gymwys, gellir ei datgymhwyso fel bod cytuniadau'n osgoi'r broses. Digwyddodd hyn yn ddiweddar gyda’r cytuniadau i wneud y Ffindir a Sweden yn aelodau o NATO ac fe'i defnyddiwyd ar gyfer cytuniadau Brexit, y Cytundeb Ymadael a'r Cytundeb Masnach a Chydweithredu.
- Nid yw’n cynnwys gofyniad i gynnal pleidlais neu ddadl. Fel y dywed Cyfarwyddwr Masnach Undeb Cenedlaethol yr Amaethwyr, "there’s no vote or debate, just a clock ticking down".
- Nid yw'n cynnig cyfle i ddylanwadu ar gynnwys cytuniad. Mae’r dull o gynnal gwrthwynebiad ar ôl i gytuniad gael ei gytuno yn aneffeithiol – fel craffu ar ôl i’r cytuniad gael ei dderbyn, yn ôl un pwyllgor.
Yn bwysig i'r Senedd, nid yw Deddf 2010 yn darparu rôl ffurfiol i'r deddfwrfeydd datganoledig. Serch hynny, mae gwleidyddion a phwyllgorau Senedd y DU wedi galw am iddynt gael eu cynnwys ac wedi croesawu barn y Senedd ers iddi ddechrau edrych ar gytuniadau.
Mae arbenigwyr, fel Jill Barrett, Alexander Horne a Joanna Harrington, ac ymarferwyr, fel Deloitte a Chymdeithas y Gyfraith yn yr Alban hefyd yn cefnogi cynnwys y deddfwrfeydd datganoledig.
Cytuniadau yn y Senedd
Fel y cydnabu Prif Weinidog Cymru, gall y gwaith o weithredu cytuniadau ddod o fewn cymhwysedd y Senedd, gall osod dyletswyddau ar Weinidogion Cymru a gallai cyrff cyhoeddus yng Nghymru fod yn gyfrifol am gyflawni’r gwaith hwnnw.
Ym mis Ionawr 2019, yn ystod y trafodaethau ynghylch Brexit, datblygodd y Senedd ddull penodol o graffu ar gytundebau rhyngwladol, dan arweiniad y Pwyllgor Materion Allanol ar y pryd.
Roedd y broses yn dilyn cytuniadau dan Ddeddf 2010 ac yn gofyn a oedd cytundeb yn ymdrin â meysydd datganoledig, neu a oedd yn arwain at oblygiadau polisi pwysig i Gymru. Os felly, byddai'r pwyllgor yn ystyried a oedd materion arwyddocaol wedi cael sylw ac yn cyflwyno adroddiad i'r Senedd, Llywodraeth Cymru a Llywodraeth y DU, a seneddau eraill y DU.
Cyfeiriad newydd i bwyllgorau'r Senedd
Ar ôl etholiad 2021, newidiodd y broses hon. Erbyn hyn, mae un o ddau o bwyllgorau’r Senedd yn ystyried cytuniadau i gychwyn, yn dibynnu a ydynt yn gytuniadau masnach ai peidio.
Pwyllgor yr Economi, Masnach a Materion Gwledig sy’n ymdrin â chytundebau masnach y DU. Yn ddiweddar, cafodd y Pwyllgor hwn dystiolaeth am gytundeb y DU a Seland Newydd er mwyn ystyried ei effaith ar Gymru, a gwnaeth yr un peth yn y gorffennol ar gyfer cytundeb y DU ac Awstralia. Mae ein herthygl ddiweddar yn trafod y ddau gytundeb.
Nid yw'r rhan fwyaf o gytuniadau yn gysylltiedig â masnach. Y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad sy’n ymdrin â’r rhain. Ers mis Mehefin 2021, mae’r Pwyllgor hwn wedi ystyried 28 o gytuniadau ac wedi cymryd camau pellach ar 12 ohonynt, pan ddisgwyliwyd y byddent yn cael effaith ar Gymru.
Mae’r Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad yn cael gwybodaeth gan Lywodraeth Cymru ac yn rhoi gwybod i bwyllgorau eraill am gytuniadau sy’n rhan o’u cylch gwaith. Mae'n adrodd yn rheolaidd i Senedd Cymru ac yn rhannu ei ganfyddiadau â Phwyllgor Cytundebau Rhyngwladol Tŷ'r Arglwyddi.
Nid yw hyn bob amser yn bosibl o fewn cyfnod cychwynnol 21 diwrnod Deddf 2010 ond mae'n profi ei bod yn bosibl i ddeddfwrfa ddatganoledig gyfrannu, a bod hynny’n gallu arwain at ganlyniadau pwysig, er gwaethaf cyfyngiadau Deddf 2010.
21 diwrnod i graffu: y broses
Mae'r ffeithlun hwn yn dangos proses Deddf 2010 ochr yn ochr â phroses y Senedd:
Ffynonellau: Constitutional Reform and Governance Act 2010 & Parliament's role in ratifying treaties (Llyfrgell Tŷ’r Cyffredin, 2017)
Camau bach a neidiau enfawr
Mae'r broses eisoes wedi sicrhau buddiannau cynnar o ran craffu seneddol, gan gynnwys:
- cael gafael ar wybodaeth gan Lywodraeth Cymru na fyddai wedi cael ei ddarparu fel arall i'r Senedd, gan gynnwys gwybodaeth ar gyfer ymchwiliadau a oedd ar y gweill gan bwyllgor;
- sicrhau bod y wybodaeth hon ar gael i’r cyhoedd;
- gwella dealltwriaeth y Senedd o oblygiadau datganoledig rhwymedigaethau rhyngwladol o safbwynt cyfansoddiadol ac ymarferol;
- rhoi gwybod i’r Pwyllgor Cytundebau Rhyngwladol am y gwahaniaeth barn rhwng Llywodraeth Cymru a Llywodraeth y DU o ran faint y cafodd y llywodraethau datganoledig eu cynnwys yn ystod y broses o ddatblygu cytuniadau;
- nodi pan fo gwybodaeth ynghylch datganoli ar goll o ddogfennau cytuniadau, gan gynnwys gwybodaeth am faint cafodd Llywodraeth Cymru ei chynnwys a barn Llywodraeth y DU ar gymhwysedd deddfwriaethol datganoledig; a
- sicrhau ymrwymiad gan Lywodraeth Cymru i'w gwneud yn glir pan fo Biliau'r DU sy'n ddarostyngedig i gydsyniad y Senedd yn cydblethu â rhwymedigaethau rhyngwladol, ac i ddarparu rhagor o wybodaeth.
Nid yw'r sêr yn edrych yn fwy ond maen nhw'n edrych yn fwy disglair
Mae Pwyllgor Gweinyddiaeth Gyhoeddus a Materion Cyfansoddiadol Senedd y DU wrthi’n edrych ar y gwaith o graffu ar gytuniadau, yn dilyn ymchwiliad yn 2020 i arferion gwaith gan y Pwyllgor Cytundebau Rhyngwladol. Cydnabu Llywodraeth y DU fuddiannau'r llywodraethau datganoledig yn ei hymateb, gan ddweud bod ei thrafodaethau â nhw yn hollbwysig ar gyfer y dyfodol.
Wrth i'r Senedd fentro ymhellach nag y bu unrhyw senedd ddatganoledig erioed, gwelwyd mwy o gefnogaeth i gynnwys seneddau datganoledig. Mae'r canlyniadau cynnar wedi tynnu sylw at sut y mae’r cytuniadau yn gweithio yng Nghymru ac yn effeithio arni, a phwysigrwydd craffu seneddol ar faterion rhyngwladol.
Erthygl gan Sara Moran a Joe Wilkes, Ymchwil y Senedd, Senedd Cymru