Sut y mae cyfraith ryngwladol yn cyd-fynd â'r broses ddeddfu yn y Senedd?
Roedd y Ddeddf Llywodraeth Cymru 1998 gwreiddiol yn cynnwys darpariaethau rhyngwladol sy'n gyfarwydd i ni yn Neddf Llywodraeth Cymru 2006. Fodd bynnag, heddiw maent yn berthnasol mewn cyd-destun tra gwahanol.
Mae’r erthygl hon yn olrhain eu gwreiddiau o'r statud a sefydlodd y Senedd hyd heddiw, lle mae cyfraith ryngwladol wedi disodli cyfraith yr UE fel prif ffynhonnell cyfraith allanol yn y DU.
Yn y Senedd, cododd hyn gwestiynau cyfansoddiadol newydd yn gyflym a oedd yn gofyn am edrych ar elfennau cyfraith ryngwladol y setliad datganoli mewn goleuni newydd.
Rhwymedigaethau rhyngwladol
Mae cysylltiadau rhyngwladol yn fater sydd wedi'i gadw'n ôl i Lywodraeth y DU dan baragraff 10 o Atodlen 7A i Ddeddf Llywodraeth Cymru.
Er bod cyfle o fewn y mater hwn sydd wedi'i gadw'n ôl i Lywodraeth Cymru weithredu mewn rhinwedd rhyngwladol, ni all wneud ymrwymiadau cyfreithiol. Dim ond Llywodraeth y DU all wneud hyn ar gyfer y DU, ac mae’n gwneud hynny ar ran y pedair gwlad. Cyfeirir at y rhain fel rhwymedigaethau rhyngwladol yn Neddf Llywodraeth Cymru.
Mae rhwymedigaethau rhyngwladol yn cwmpasu dyletswyddau ac ymrwymiadau cyfreithiol y mae’r DU wedi cytuno iddynt, neu reolau cyffredinol cyfraith ryngwladol.
Yn bwysig ddigon, mae gweithredu a pharchu rhwymedigaethau rhyngwladol yn swyddogaethau sydd wedi’u datganoli, sy’n golygu bod yn rhaid i Weinidogion Cymru gydymffurfio â dyletswyddau cyfraith ryngwladol a'u rhoi ar waith mewn meysydd datganoledig. Yn 2021, eglurodd y cyn Brif Weinidog, Mark Drakeford AS, ei bod yn ofynnol i Weinidogion Cymru:
ystyried rhwymedigaethau rhyngwladol wrth wneud penderfyniadau, gallent wynebu Adolygiad Barnwrol neu gamau gan yr Ysgrifennydd Gwladol am fethu â gwneud hynny.
Mae Deddf Llywodraeth Cymru yn cynnwys y mecanweithiau a ganlyn sy’n dwyn Gweinidogion Cymru i gyfrif wrth ddilyn a gweithredu cyfraith ryngwladol.
Mae gan Ysgrifennydd Gwladol Llywodraeth y DU bwerau i:
- gyfarwyddo Gweinidogion Cymru i gymryd camau i gydymffurfio ag unrhyw rwymedigaeth ryngwladol; neu
- eu cyfarwyddo i beidio â chymryd camau pe bai hynny'n anghydnaws â rhwymedigaethau rhyngwladol; neu
- ddirymu is-ddeddfwriaeth a wnaed gan Weinidogion Cymru os ystyrir ei bod yn anghydnaws â rhwymedigaethau rhyngwladol, neu'n anghydnaws â buddiannau amddiffyn neu ddiogelwch gwladol.
Mae’r pwerau hyn wedi’u cynnwys yn adran 82, ond nid ydynt erioed wedi cael eu defnyddio.
Mae adran 101(d) hefyd yn rhoi pŵer i’r Ysgrifennydd Gwladol atal y Senedd rhag pasio deddfau sy’n anghydnaws â rhwymedigaethau rhyngwladol, neu fuddiannau amddiffyn neu ddiogelwch gwladol.
Mae Gweinidogion Cymru, gan gynnwys y Prif Weinidog a’r Cwnsler Cyffredinol, wedi’u gwahardd yn benodol rhag cymryd camau sy’n anghydnaws â hawliau'r Confensiwn Ewropeaidd ar Hawliau Dynol. Mae'r ddyletswydd hon i'w gweld yn adran 81 o Ddeddf Llywodraeth Cymru.
Mae cynorthwyo Llywodraeth y DU mewn perthynas â rhwymedigaethau rhyngwladol a chysylltiadau rhyngwladol o fewn cymhwysedd y Senedd. Mae hwn i’w weld ym mharagraff 10(3) o Atodlen 7A i Ddeddf Llywodraeth Cymru.
Mewn datblygiad newydd yn 2023, cyfeiriodd Llywodraeth Cymru at ddarpariaeth arall o Ddeddf Llywodraeth Cymru ar gyfer materion rhyngwladol. Mae adran 62 yn rhoi grym i Weinidogion Cymru, Prif Weinidog Cymru a’r Cwnsler Cyffredinol i wneud sylwadau priodol am unrhyw fater sy’n effeithio ar Gymru. Roedd Llywodraeth Cymru yn dibynnu ar y pŵer eang hwn pan gyhoeddodd ei dadansoddiad o gytundeb masnach Partneriaeth Gynhwysfawr a Blaengar y Môr Tawel.
Cefnogwyd y dull gweithredu hwn gan y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a'r Cyfansoddiad, ac fe'i croesawyd gan Weinidog yr Economi ar y pryd, Vaughan Gething AS, felly efallai y byddwn yn gweld y dull gweithredu hwn eto yn y dyfodol.
Er nad yw'n ddyletswydd gyfreithiol, mae Cod y Gweinidogion gan Lywodraeth Cymru yn gosod dyletswydd ar Weinidogion Cymru i gydymffurfio â chyfraith ryngwladol a rhwymedigaethau cytuniadau.
Brexit yn newid y ffocws
Roedd Deddf Llywodraeth Cymru yn cynnwys dyletswydd i gydymffurfio â chyfraith yr UE nes iddi gael ei dileu gan Ddeddf yr UE (Ymadael) 2018 a Deddf yr UE (Cytundeb Ymadael) 2020.
Roedd dileu’r ddyletswydd hon ledled y DU yn golygu bod cyfraith ryngwladol yn disodli cyfraith yr UE fel prif ffynhonnell cyfraith allanol yn y DU. Mae’r Cytundeb Ymadael a’r Cytundeb Masnach a Chydweithredu rhwng y DU a’r UE yn gytuniadau cyfraith ryngwladol.
Yn y Senedd, rhoddodd y newid hwn ffocws a dibyniaeth newydd ar ddarpariaethau rhyngwladol Deddf Llywodraeth Cymru a chododd gwestiynau newydd ynglŷn â deddfu. Mae gweddill yr erthygl hon yn olrhain ymateb y Senedd i'r datblygiad digynsail hwn yn ystod y 25 mlynedd yn ei hanes.
Confensiwn Sewel
Cododd dwy senario yn gyflym wrth i’r DU adael yr UE a gododd gwestiynau sylfaenol am y berthynas rhwng Confensiwn Sewel a rhwymedigaethau rhyngwladol.
|
Yn y senario gyntaf, gofynnwyd: Beth sy’n digwydd pan fydd yn rhaid i Weinidogion Cymru roi rhwymedigaethau rhyngwladol ar waith gan ddefnyddio pwerau o Filiau’r DU yr oeddent yn eu gwrthwynebu, ac y gwrthododd y Senedd roi cydsyniad ar eu cyfer? |
Cododd y senario hon gyntaf wrth graffu ar y Bil Cymwysterau Proffesiynol, sydd bellach y Ddeddf, a sefydlodd system newydd ar gyfer sut y mae cymwysterau proffesiynol a enillir dramor yn cael eu cydnabod yn y DU ar ôl Brexit.
Pan ofynnodd y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a'r Cyfansoddiad y cwestiwn uchod i’r cyn Brif Weinidog, Mark Drakeford AS, dywedodd, er bod Llywodraeth Cymru yn gwrthwynebu’r Bil, y byddai Gweinidogion Cymru, serch hynny, yn defnyddio eu pwerau “yn gyfrifol”. Dyma, meddai, pam mae gan Lywodraeth Cymru a’r Senedd “[f]uddiannau cyfreithlon a hanfodol” mewn rhwymedigaethau rhyngwladol mewn meysydd datganoledig.
|
Yn yr ail senario, gofynnwyd: Beth sy’n digwydd os gofynnir i’r Senedd gydsynio i Filiau’r DU a allai dorri cyfraith ryngwladol? |
Mae Deddf Llywodraeth Cymru yn gosod dyletswyddau ar Lywodraeth Cymru a’r Senedd i gydymffurfio â rhwymedigaethau rhyngwladol, ac yn rhoi pwerau i Lywodraeth y DU ymyrryd os na fyddant yn gwneud hynny. Ond nid yw'n cyfeirio at yr hyn a fyddai'n digwydd pan fydd y sefyllfa’n cael ei gwrthdroi a bod amheuaeth ynghylch cydnawsedd Bil y DU pan ofynnir i’r Senedd am gydsyniad.
Cododd y senario hwn gyntaf yn ystod gwaith craffu'r Senedd ar Fesur Protocol Gogledd Iwerddon, y cytunodd Llywodraeth y DU y byddai'n torri'r Cytundeb Ymadael rhwng y DU a'r UE. Eglurodd y Cwnsler Cyffredinol, Mick Antoniw AS, i'r Senedd:
It creates a particular constitutional problem for us, I believe, if it is in breach of international law, because we will be asked to give consent to the legislation, and whether we can actually consent to something that effectively legitimises unlawfulness.
Er mwyn mynd i'r afael â'r sefyllfa hon, datblygodd y Pwyllgor Ddeddfwriaeth, Cyfiawnder a'r Cyfansoddiad safbwynt newydd. Dywedodd:
Pe bai’r Senedd yn penderfynu rhoi ei chydsyniad i'r Bil, gallai hynny gyfrannu at dorri cyfraith ryngwladol a byddai'n golygu nad oedd Senedd Cymru yn bodloni rhwymedigaethau rhyngwladol, a fyddai'n groes i ysbryd y setliad datganoli.
Er mai cyfrifoldeb Llywodraeth y DU yn y pen draw yw sicrhau bod y DU yn cydymffurfio â chyfraith ryngwladol, ers hynny mae’r Pwyllgor wedi ailgymhwyso’r gydnabyddiaeth hon o senarios nad ydynt yn dod o dan Ddeddf Llywodraeth Cymru yn ystod y gwaith craffu ar y Bil Mudo Anghyfreithlon a'r Bil Gweithgarwch Economaidd Cyrff Cyhoeddus (Materion Tramor).
Craffu ar gytuniadau
Fel y cydnabu'r cyn Brif Weinidog, Mark Drakeford AS, gall gweithredu cytuniadau ddod o fewn cymhwysedd y Senedd, gallant roi dyletswyddau ar Weinidogion Cymru a gall olygu mai cyrff cyhoeddus Cymru fydd yn gyfrifol am eu cyflawni.
Yn 2019, y Senedd oedd y senedd ddatganoledig gyntaf i sefydlu proses graffu bwrpasol ar gytuniadau. Os yw cytuniad a osodir yn Senedd y DU yn cwmpasu meysydd datganoledig, neu os oes ganddo oblygiadau polisi pwysig i Gymru, mae pwyllgorau’r Senedd yn asesu ei effaith ac yn adrodd i’r Senedd a Phwyllgor Cytundebau Rhyngwladol Tŷ’r Arglwyddi.
Mae'r broses wedi sicrhau buddugoliaethau cynnar i broses graffu'r Senedd. Llwyddwyd i gael gwybodaeth gan Lywodraeth Cymru na fyddai'n cael ei darparu fel arall, sicrhawyd bod y wybodaeth hon ar gael i'r cyhoedd a chafodd y ddealltwriaeth o oblygiadau cyfansoddiadol ac ymarferol cytuniadau ei gwella.
Mae'r deddfwrfeydd datganoledig hefyd yn gallu ymgorffori cytuniadau yn uniongyrchol yn eu cyfraith ddomestig, arfer a ailgadarnhawyd gan y Goruchaf Lys yn 2021. Mae Llywodraeth Cymru a’r Senedd wedi cael cydnabyddiaeth gan y Cenhedloedd Unedig am wneud hynny.
Casgliad
Nid yw'r gwaith i feithrin gwell dealltwriaeth o gyfraith ryngwladol yn y Senedd yn dangos unrhyw arwydd ei fod yn arafu, ac mae Llywodraeth Cymru wedi ymateb yn gadarnhaol i hynny.
Er enghraifft, mae wedi cytuno i’w gwneud yn glir pryd y bydd Biliau’r DU y mae angen cydsyniad y Senedd ar eu cyfer yn gorgyffwrdd â rhwymedigaethau rhyngwladol a chynnwys dadansoddiad o'r Cytundeb Masnach a Chydweithredu lle y nodir bod materion yn ymwneud â'r cytundeb rhwng y DU a'r UE.
Er bod yr agweddau rhyngwladol ar Ddeddf Llywodraeth Cymru yn gymharol sefydlog yn ystod aelodaeth o’r UE, mae’r blynyddoedd ers Brexit wedi mynnu ffocws newydd ar y rhannau llai hysbys hyn o’n setliad datganoli.
Mae defnyddio Deddf Llywodraeth Cymru yn y modd hwn am y tro cyntaf ers 25 mlynedd wedi dod ag ystyr newydd i le cyfraith ryngwladol yn y Senedd, ac wedi newid y broses ddeddfu yng Nghymru.
Erthygl gan Sara Moran, Ymchwil y Senedd, Senedd Cymru
